Referendum 22-23 marzo: il prof. Silvio Troilo spiega la riforma costituzionale della magistratura

Il giorno 6 marzo 2026, presso il Centro culturale alle Grazie, si è svolto l’evento organizzato dal MEIC – Movimento ecclesiale di impegno culturale e dall’UGCI – Unione giuristi cattolici italiani gruppi di Bergamo, sulla riforma costituzionale della magistratura e relativo referendum del 22-23 marzo prossimi, a cura del professor Silvio Troilo, Professore Ordinario di Diritto costituzionale e pubblico presso l’Università degli Studi di Bergamo.

Si deve anzitutto sgombrare il campo da una sbagliata visione del referendum, che non riguarda il funzionamento della giustizia in Italia, che non cambia lo svolgimento dei processi o i tempi della giustizia (tutti aspetti regolati dalla legge ordinaria) ma riguarda la disciplina dettata dalla Costituzione italiana su un organo costituzionale, la magistratura appunto, nei suoi rapporti col Parlamento.

Il professor Troilo ha introdotto il tema sottolineando l’importanza della funzione giurisdizionale per la vita di ciascuno di noi, il fatto cioè che i giudici esercitano la funzione di applicare la legge ai casi concreti e di emettere le sentenze; i giudici esercitano una delle tre funzioni dello Stato (quella giurisdizionale appunto, a fronte di quella legislativa del Parlamento e di quella esecutiva del Governo) per tutelare i nostri diritti e riconoscere le nostre ragioni; nella Costituzione italiana scritta dai Padri costituenti tra il 2 giugno 1946 (referendum istituzionale e elezione dei membri dell’Assemblea Costituente) e il 1°gennaio 1948, quando entrò in vigore, è molto importante il principio della separazione dei tre poteri e il sistema di bilanciamento tra questi tre organi (“Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere”, recita l’art. 94 Cost. primo comma, formandosi così la maggioranza parlamentare di governo; la magistratura deve essere invece autonoma sia dal Parlamento che dal Governo perché la legge è uguale per tutti e tutti sono soggetti alla legge, e l’esercizio della funzione dei giudici deve essere indipendente da qualsiasi condizionamento diretto o indiretto della politica).

La riforma è molto discussa, come abbiamo visto sui mass media e sui social media.

L’incontro del Meic e dell’Ugci non ha voluto assolutamente prendere posizione a favore del sì o del no, ma solo dare la parola a un esperto che ha spiegato il merito del referendum dal punto di vista appunto della riforma costituzionale. Diamo dunque la parola al professor Silvio Troilo ringraziandolo per questi suoi “Appunti sulla riforma costituzionale della magistratura” che ha voluto condividere con noi e che di seguito riportiamo.

L’Assemblea Costituente ha inserito nella Costituzione una serie di principi fondamentali relativi alla magistratura:

1. a) Il giudice e il pubblico ministero sono funzionari pubblici, perché la loro è una professione che si esercita necessariamente nel quadro di una carriera pubblica
2. b) Indipendenza del potere giudiziario e indipendenza della magistratura, ossia dei funzionari addetti agli organi giudiziari
3. c) Unicità della giurisdizione e unicità della magistratura, con alcune attenuazioni (giurisdizioni speciali – come quella amministrativa e quella contabile – a cui son o addette magistrature speciali)
4. d) Riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario
5. e) Specifiche garanzie di indipendenza interna ed esterna della magistratura: sul versante interno, la distinzione tra i magistrati soltanto per le funzioni svolte (senza altre gerarchie), sul versante esterno l’amministrazione della carriera dei magistrati affidata al CSM e non al Governo (che si occupa invece della carriera dei funzionari pubblici).
6. f) La configurazione del CSM in modo da essere organo non di autogoverno, ma di amministrazione autonoma della carriera dei magistrati e, più in generale, della magistratura (ma questa maggiore generalizzazione del ruolo del CSM è stata operata dalla legge ordinaria): quindi il CSM è organo indipendente, rappresentativo e plurale (ma non nel senso di rappresentanza politica o sindacale o corporativa), con funzioni amministrative, ma anche paragiurisdizionali, consultive, propositive, cui nella prassi si sono aggiunte funzioni paranormative. Tuttavia, le deliberazioni del CSM sono impugnabili davanti al giudice amministrativo o, nell’ambito disciplinare, alla Corte di Cassazione a Sezioni Unite.

Ora la riforma costituzionale mantiene, sembra, i grandi principi: giudice funzionario (ma anche pm funzionario), indipendenza interna ed esterna, unicità tendenziale della giurisdizione, riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario, costituzionalizzazione di forme specifiche di garanzia.

Tuttavia modifica significativamente tali forme e abbandona l’unicità della magistratura.

1. a) La riforma, infatti, prevede che i magistrati giudicanti e i pubblici ministeri abbiano carriere «distinte» (così si esprimerebbe il nuovo 1° comma dell’ 102 Cost.) – presumibilmente fin dal reclutamento iniziale – disciplinate nel dettaglio dalle norme sull’ordinamento giudiziario (stabilite con legge ordinaria).
2. b) Le assunzioni, le assegnazioni di sede, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati continuerebbero ad essere adottati da organi autonomi di rilevanza costituzionale, ma anch’essi distinti: uno per i magistrati giudicanti e l’altro per quelli requirenti.
3. c) Entrambi tali organi sarebbero formati, oltre che dal Presidente della Repubblica e da un ulteriore membro di diritto (rispettivamente, il Primo Presidente della Corte di Cassazione e il Procuratore generale della stessa), per un terzo da professori universitari e/o avvocati e per due terzi da magistrati rispettivamente giudicanti o requirenti, che però non sarebbero più eletti – dal Parlamento o da tutti i magistrati – ma sarebbero estratti a sorte, evidentemente per fare in modo che i membri togati non siano diretta espressione delle correnti organizzate della magistratura e quelli laici delle forze politiche.

Tuttavia, per i secondi l’estrazione a sorte avverrebbe all’interno di un elenco (non si sa quanto ampio) di professori ordinari di università in materie giuridiche e di avvocati con almeno 15 anni di esercizio, compilato «mediante elezione» dal Parlamento in seduta comune entro sei mesi dall’insediamento (nuovo art. 104, 4° comma, Cost.). Quindi si tratterebbe di un sorteggio non aperto – come per i magistrati – ma ristretto ai soggetti scelti discrezionalmente dal Parlamento nella prima fase della legislatura, nella quale risultano solitamente più stretti i legami politici dei deputati e senatori con i rispettivi partiti. Tale preselezione dei sorteggiabili, poi, non è detto che avvenga a maggioranza qualificata (dei tre quinti dei componenti del Parlamento in seduta comune, nei primi due scrutini, e dei tre quinti dei votanti, negli scrutini successivi, come è disposto oggi dalla legge ordinaria). Le Camere, infatti, potranno anche disporre con legge ordinaria che sia sufficiente la maggioranza semplice.

1. d) Inoltre, «la giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti, [verrebbe] attribuita all’Alta Corte disciplinare» (nuovo art. 105, 2° comma, Cost.).

Tale Corte dovrebbe essere composta da 15 giudici: 9 magistrati (6 giudicanti e 3 requirenti) estratti a sorte, «che abbiano almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità», e 6 professori ordinari di università in materie giuridiche o avvocati con almeno venti anni di esercizio, di cui 3 nominati dal Presidente della Repubblica e 3 estratti a sorte da un elenco di soggetti «che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compila mediante elezione» (nuovo art. 105, 3° comma, Cost.).

Anche in questo caso si prevede un’asimmetria nella scelta dei componenti: per i membri togati un sorteggio “secco” – invero fra i soli magistrati con funzioni di legittimità e con elevata anzianità di servizio –, mentre per metà dei membri laici un sorteggio temperato ai soli nomi eletti dal Parlamento (con le problematiche già segnalate circa le modalità di loro selezione) e per l’altra metà la nomina discrezionale da parte del Presidente della Repubblica.

1. e) Tra l’altro, si constata la mancanza di qualunque riferimento, nella riforma, alla parità di genere tra i consiglieri ed a meccanismi idonei a garantirla, come l’esclusione degli ultimi nominativi sorteggiati quando metà dei posti sia già coperta da persone del medesimo sesso o, per i membri laici, la compilazione della lista dei sorteggiabili con un pari numero di uomini e donne. Mancano, altresì, indicazioni sulle maggioranze parlamentari necessarie a scegliere la lista di nomi degli avvocati e professori, tra cui sorteggiare i membri c.d. laici dei CSM e della Corte disciplinare.
2. f) Ovviamente la riforma costituzionale non si riferisce alla concreta attività dei giudici e dei pubblici ministeri, che rimane disciplinata dalla legge ordinaria (in particolare dal codice di procedura penale).